在第三次全國金融工作會議上溫家寶總理指出，要積極發展農業保險。這是從我國農村實際出發做出的正確抉擇。下面，我就如何推動農業保險事業保險談自己幾點認識。
    農業保險是分散和降低農業風險的重要途徑之一，也是農業支持保護體系的重要組成部分。2004年新一輪農業保險試點以來，我國農業保險的規模雖有所擴大，但還不能滿足新農村建設的需要，存在的主要問題是：定位不清，缺乏總體規劃，立法工作滯后；財政稅收政策支持力度小；供求結構失衡，農民的購買力較低；賠付率居高不下；缺乏有效的保險手段和風險分散機制等。建立和完善我國農業保險事業是一個長期而復雜的系統工程，不可能一蹴而就，要從我國的實際出發，借鑒其它國家的成功經驗，立足當前，兼顧長遠，循序漸進，分步實施，穩妥推進。具體建議是：
    一是推進我國農業保險立法。我國現行的《保險法》是一部商業保險法，主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，而農業保險中大部分具有政策性。由于無法可依，農業保險中的許多領域都存在法律真空。政府在農業保險中的主導地位不明確，即便政府積極參與和推動，也缺乏法律依據。要通過立法明確各級政府在農業保險工作中的職能與作用，確立國家的投入和政策保護措施，如稅收優惠、保費補貼等，明確規范農業保險的經營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系。從國內各個省、區、市開展的多種農業保險試點情況來看，各個地方之間差異很大，目前國家立法條件尚不成熟。建議：先由試點地區政府、保險監管部門和農業保險公司根據轄區內的農業保險經營模式，制定相應的農業保險地方性法規。根據地方性法規試點情況，國務院制定農業保險條例，待條件成熟后，再制定農業保險法。在立法過程中，保監會、農業部、財政部、國務院扶貧辦、民政部應主動加強政策、資金的協調與溝通。
    二是加大財政補貼力度。國內外的實踐已經證明：政府補貼是發展農業保險的重要保障。目前，我國財力有限，財政補貼還應堅持基本保障的原則，保險標的應選擇關系國計民生的種植業和養殖業，并主要實行保費補貼，可考慮先對大豆、玉米、小麥和水稻四類作物提供保費補貼，保費補貼標準以45～50%為宜，然后再逐步擴大到棉花、奶牛和生豬等標的。農業保險的保障金額應以立足維持農民基本再生產能力為出發點，保險金額以直接物化成本為依據，保費費率的確定以平均損失率為基礎。在保費補貼試點的基礎上，再逐步擴大到經營管理費補貼。
    三是制定稅收優惠政策。現行稅制規定，農業保險免征營業稅和印花稅，這對促進農業保險的發展起到一定的促進作用，但僅限定在種植業和養殖業。隨著產業結構的挑戰，農業的外延在不斷擴大，應根據農村經濟社會的發展，需要不斷擴大農業保險的服務范圍。可考慮在免征種養兩業營業稅和印花稅的同時，免征種養兩業的所得稅；對其他涉農保險營業稅按5%先征，按3%返還，印花稅按0.1%先征，按0.05%返還，將返還的稅金充實風險基金；企業所得稅可以參照外資保險公司15%的稅率征收。
    四是建立再保險機制。由于農業保險的風險大，區域性強，一旦發生災害可能會在短時間內給幾個縣甚至幾個省的保險對象同時造成巨大損失，所以，農業保險的風險分散十分重要。日本等國在開展農業保險時都建立有效的農業風險分散機制，通過再保險或者農業風險基金等形式來分散農業保險經營者的風險，這也是農業保險制度的重要內容。目前，國內對農業保險的再保險還沒有相應的政策、措施，包括中國再保險集團公司等商業再保險機構對農業保險的再保險問題非常謹慎。涉農再保險比較困難，購買商業再保險成本非常高，這也是各地在保險試點中遇到的一個普遍性問題。在國家還沒有建立巨災基金，各保險機構實力又不足以獨自承擔風險的條件下，再保險問題嚴重制約了農業保險的發展。建議：一是由國家財政投資成立中國農業再保險公司，承擔國家農業再保險的職能，分散農業保險分出人的風險。二是國家通過政策鼓勵中國再保險集團公司為各家從事農業保險的機構分散風險。三是各保險主體也要探尋與國際再保險企業的合作，將農業風險向更大范圍內分散。
    五是建立巨災風險基金。農業生產中洪水、干旱等巨災風險屬于不可保風險，需要國家建立農業巨災風險基金為農業保險提供政策支持。建議：設立中央級農業巨災風險基金，主要由中央、地方提供財政支持，積累巨災風險金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償，并設立專門的巨災風險基金管理機構。巨災風險基金的籌集渠道應包括：中央和地方政府財政預算撥款；無大災年份政策性農業保險保費的結余滾存；國家用來平抑糧食市場價格而儲備的風險基金每年按照一定的比例補貼巨災風險基金；將農業保險各種稅賦優惠的一部分充實到基金。
    六是堅持強制保險與自愿保險相結合。農業保險的效率與參與率的高低有很大的關系，參與率越高，農戶需支付的保費就可能比較低，政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費補貼的辦法對于提高參保率并不能起到有效的作用，因為如果完全實行自愿保險，農業保險市場的逆向選擇會非常嚴重，參與率難以提高，會出現低參與率與高保費之間的惡性循環，農業保險市場萎縮和政府財政負擔過重的惡果將難以避免。所以，包括日本在內的國外農業保險經驗表明，單靠自愿保險是不能吸收足夠大量的農戶來投保的，必須實行“強制保險與自愿保險相結合”。美國1996年將農業保險和其它救災政策和優惠金融政策捆綁在一起，不買農作物大災保險就不能獲得其它優惠政策，將實行了幾十年的自愿農作物保險變成了有條件的強制保險。借鑒日美經驗，我國發展農業保險也要根據業務險種承保對象、承保風險和承保責任的不同，分別采取法定強制和自愿保險的形式。我國可以首先對一些關系國計民生的大宗農產品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強制保險政策。
    七是設立專門機構統籌農業保險事業的發展。當前，我國農業保險的規模比較小，各省市發展的農業保險還處于試點階段，在現有的保監會的框架內監管農業保險業務雖然有些問題已經暴露出來，但還不是很嚴重。近期，可考慮建立農業部、財政部和保監會等部門參與的部際聯系會議制度，協同推進農業保險發展；從長遠看，我國還應借鑒日美等國的經驗，適時考慮設立農業風險管理局或農業保險局等專門的農業保險管理或協調機構，統籌對全國農業保險的發展。因為農業保險與農業產業政策、公共財政制度和保險監督都緊密相聯，農業風險的管理涉及財政、金融、農業、氣象等多種領域，組建農業風險管理局，可以避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面。

 (作者單位：國務院發展研究中心)