盡管地方政府性債務(wù)問題已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一大風(fēng)險隱患，但２１日提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預(yù)算法修正案草案三審稿，擬在允許地方政府舉借債務(wù)方面有所突破，但新增的諸多“防火墻”條款凸顯立法機(jī)構(gòu)防范債務(wù)風(fēng)險的決心。
時隔兩年，已經(jīng)２０歲的預(yù)算法迎來其修改征程的第三次審議。是否允許地方政府舉借債務(wù)一直是該法案修改的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。
中國現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”此前的預(yù)算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現(xiàn)行條款。
在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速背景下，面對地方建設(shè)投資熱潮，現(xiàn)行規(guī)定雖卡住了地方政府發(fā)債的閘門，卻沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年里，國際上將中國地方不斷激增的隱性政府債務(wù)以及影子銀行問題，視為中國經(jīng)濟(jì)風(fēng)險之一。
此次提交的三審稿匯總了各方意見，明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”
“這意味著對地方政府舉債的開閘，但這種放開是有條件和嚴(yán)格限定的。”北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說。
當(dāng)前放開地方政府發(fā)債已是大勢所趨，中共十八屆三中全會決定也釋放出為地方政府發(fā)債“解禁”信號，如在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制部分提到“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。”
財政部副部長劉昆日前在談到如何解決城鎮(zhèn)化資金來源問題時也提出，財政部將重點(diǎn)加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，通過完善現(xiàn)行地方政府債權(quán)制度等建立多元化資金保障機(jī)制。
但放開地方發(fā)債，勢必帶來如何防范財政金融風(fēng)險等問題。審計署披露的地方政府性債務(wù)家底顯示，截止２０１３年６月底，中國省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額１０．５８萬億元，比２０１０年底增加３．８７萬億元，年均增長１９．９７％。
種種跡象顯示，當(dāng)前中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險仍不容忽視，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入越發(fā)依賴，一些地方和單位也曝出違規(guī)融資、使用地方債資金現(xiàn)象，尤其不久前債券市場出現(xiàn)超日債等違約事件也加劇各方對地方債違約的擔(dān)心。
劉劍文認(rèn)為，對地方政府舉債“開閘”后，關(guān)鍵是要嚴(yán)格監(jiān)督，做好風(fēng)險防控。
據(jù)全國人大法律委員會副主任委員李飛介紹，此次三審稿對地方發(fā)債規(guī)定了諸多限制，如明確舉債主體為“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”；舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”；用途應(yīng)當(dāng)是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”；債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”。
此外，三審稿還在債務(wù)規(guī)模和管理方式上設(shè)“防火墻”：舉債規(guī)模“由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”
三審稿還明確，地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保。同時，強(qiáng)調(diào)對地方政府舉債的監(jiān)管，如第７８條將“經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況”列入各級人大對本級決算草案的審查重點(diǎn)，第９３條對違法舉債或為他人債務(wù)提供擔(dān)保的，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
“目前地方政府發(fā)債還不能達(dá)到完全的市場化。中國的地方政府不太可能允許破產(chǎn)，還是有隱形的中央兜底，而在這前面就要設(shè)置多道防線。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說。